李永忠：再好的权力反腐只能治标，制度反腐才能治本

　　30多年前，我开始对制度特别是对权力结构进行研究。1984年撰写了《略论我国封建社会监察制度》，1985年撰写了《改革党内监督制度》和《改革党委“议行合一”领导制度》，1986年撰写了《必须把制度建设作为党的根本建设》。
　　
　　2002年十六大报告第一次提出了“把党的制度建设贯穿于党的思想、组织、作风建设之中”；2007年十七大报告将“思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设”并列起来；2012年十八大报告第一次把制度建设放到党的五大建设的最后，作为前四大建设的托底；十八届六中全会主题就是研究全面从严治党重大问题。
　　
　　全面从严治党，既要解决严厉问题，更要解决严密问题。在我党的历史中，先后经历过战争反腐、运动反腐、权力反腐三个阶段。以战争为载体的反腐，与血与火的年代是适应的。以运动为载体的反腐，与计划经济的建设时期也基本相适应。但是，依靠隔三岔五的群众运动，尽管遏制了腐败的滋生蔓延，一定程度上是治标不治本，依然是就事论事。  

　　《论制度反腐》，李永忠著，中央编译出版社出版
　　
　　2013年1月在十八届中央纪委第二次全会上，习近平总书记强调“把权力关进制度的笼子里”；2014年1月在中央纪委第三次全会上，他明确提出了“形成科学的权力结构”；2015年1月在中央纪委第五次全会上，他提出了“制度治党”、“重构政治生态”的战略思想。制度反腐开始发轫。如果说战争、运动、权力三大载体在反腐中主要是解决严厉的问题，那么以制度为载体的反腐，则主要解决严密的问题。
　　
　　制度一词有两层含义：一为浅层含义上的规章、守则，即要求大家共同遵守的行为准则，表现为说在嘴上、写在纸上、贴在墙上的条条款款；一为深层含义上的组织体系（其核心为权力结构），即决策、执行、监督相互制衡的“专门机构”，以保证上述规章、守则（即那些嘴上、纸上、墙上的条条款款）制定公正、实施有效、监督到位。
　　
　　判断好制度有三个要素：第一，客观性。不能脱离和超越其产生的确定性前提和条件。第二，代表性。必须体现大多数人的整体意志和利益。第三，可操作性。制度是否健全、完善，取决于构成其权力结构的决策机关是否公平，执行机关是否高效，监督机关是否有力，也即这三个子系统的设置是否科学、结构是否合理、操作时能否有效地相互制衡并相互促进。
　　
　　我在潜心于制度建党、制度监督、制度反腐的自选课题研究中，明白了这样一个道理——防止腐败，制度比人更重要。
　　
　　其一，制度虽然是由人制定的，但符合客观发展规律的制度，人们却不能随心所欲地加以制定。因而，能被称之为好的制度，必然是人们对客观发展规律的正确认识和反映。
　　
　　其二，好的制度一旦制定出来，包括制定者都无法随心所欲去违反。因而好的制度，必然以强制性为后盾，而非仅以自觉性为前提；必然以科学分权的“专门机构”的有效权力制衡为保障，而非只以颁布若干规章、守则为目的；必然体现客观发展规律，成为一种客观存在，而非仅是人的主观意志的产物，所以也不是人的主观愿望所能轻易改变的。
　　
　　但遗憾的是，时至今日，大多数人包括相当数量的领导干部，对于制度的认识，仍然停留在制度浅层含义上的条条款款，而忽略制度深层含义上的组织体系（核心是权力结构），对于“形成科学的权力结构”这一重要论断，严重缺乏认识和理解。
　　
　　实践证明：问题的复杂性，通常不来自于问题本身，而是因为解决问题的方法远离原点的缘故。如果只满足于权力反腐的思维定式，无论纠多少风，查多少案，抓多少人，判多少刑，只要腐败的病根不除，一旦反腐高压无法继续，所有努力都会瞬间归零。反腐的压力当然在案中，但功夫却必须在案外。
　　
　　对于多年不良的政治生态，靠什么来净化，靠什么来重构？从战术而言——靠查案。但是，查处一案只能净化一时，案又滋生则污染一片。从战役而言——靠用人。但是，用一君子虽然所属皆净，用一小人则此地全污，何况靠什么阻挡君子变小人？从战略而言——靠制度。因为，制度好则坏人难成坏事，制度坏则好人易变坏人。再好的权力反腐，也只能治标；形成科学的权力结构的制度反腐，才能治本。
　　
　　（作者为中国纪检监察学院原副院长）
　　
　　本文发表于北京日报2016年08月22日，原标题为《制度反腐才能治本》