水司楼后又现女神像：透视支撑形象工程的“隐性债务”
水司楼后又现女神像：透视支撑形象工程的融资平台与隐性债务
住建部点名通报贵州省独山县水司楼“滥建文化地标”话音未落，近日，贵州省剑河县又被曝出在2017年耗资8600多万元修建88米世界最大苗族女神仰阿莎雕塑。
住建部则于近期发布《关于加强大型城市雕塑建设管理的通知》明确要求，严格控制建设高度超过30米或宽度超过45米的大型雕塑，严禁以传承文化、发展旅游、提升形象等名义盲目建设脱离实际、脱离群众的大型雕塑。
尽管雕塑建设方一再强调所使用资金完全是“公司自筹和贷款”，但澎湃新闻记者发现，负责雕塑建设、运营的剑河县仰阿莎旅游投资开发有限公司实为剑河县政府成立的融资平台，该项目最终能否产生足够收益偿还贷款也还尚存悬念。
剑河县政府自身也坦言，该县当前政府存量债务和隐性债务余额较大，偿债压力较大，虽然已采取多种措施化解债务，但资金缺口仍然较大，严重制约了该县债务风险防范化解工作。
谈及类似形象工程屡屡出现的深层原因，财税专家、对外经济贸易大学教授毛捷在接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)记者采访时表示，这与此前贵州省地方政府融资平台的不规范操作以及当地时任县级领导干部政绩观不正确有关。
昔日贫困县建88米不锈钢女神像
近日有网友航拍显示，曾为国家级贫困县的贵州省剑河县于2017年修建世界最大苗族女神仰阿莎雕塑，整座雕塑高88米，共耗资8600多万元。
剑河县位于贵州省东南部，全县国土面积2176平方公里，辖11镇1乡1街道，180个村(居)，总人口28万人，曾是国家级扶贫开发重点县、贵州省16个深度贫困县之一。
公开资料显示，剑河县已经在今年3月退出贫困县序列，实现提前一年退出贫困县的目标。值得一提的是，此前因修建“水司楼”等建筑引发舆论争议的贵州省独山县也在今年3月与剑河县一同实现了脱贫“摘帽”。
10月21日，剑河县文体广电旅游局发布《关于剑河县仰阿莎雕像有关情况的通报》回应相关情况称，经核实，该项目没有使用国家扶贫资金，而是为发展旅游业，由剑河县仰阿莎旅投公司在2017年通过自筹资金和银行融资8600万元建设。2020年“十一”黄金周期间，剑河县实现旅游综合收入20900万元。
据了解，仰阿莎雕塑于2016年11月开工建设，坐落于贵州剑河县清水江畔，整座雕像高88米，其底座高22米，雕像身高66米，通体由不锈钢板锻造制作。仰阿莎旅游投资开发有限公司总经理杨敏也表示，“广西有刘三姐，云南有阿诗玛，我们剑河就要打造仰阿莎。”
澎湃新闻(www.thepaper.cn)记者查询工商资料发现，剑河县仰阿莎旅游投资开发有限公司成立于2004年，法定代表人杨敏，是由剑河县人民政府出资成立的一家国有企业。上溯四层股权关系后，该公司的唯一控股股东为贵州黔东南州国有资产监督管理委员会。
剑河县政府网站显示，仰阿莎旅游投资开发有限责任公司的主要职能是：拟定全县旅游开发投融资的发展战略和规划；加强对规划在单位名下的资产管理；不断扩大公司装资规模，扩大投融资平台；完成县委政府下达的各项工作任务等。
此前有媒体报道，剑河县当地政府围绕仰阿莎雕塑还将规划建设文化主题公园、五星级酒店等。按照规划，文化主题公园围绕仰阿莎雕塑四周建设，但目前雕塑四周仍以空地为主。
澎湃新闻(www.thepaper.cn)记者发现，当地政府围绕“仰阿莎”文化符号确实规划了不少相关旅游项目，如已暂停建设的仰阿莎文化主题公园、2019年刚刚签约的仰阿莎动漫产业园以及总投资7.6亿元大手笔打造的仰阿莎温泉小镇。
尽管当地相关部门在回应中表示该县今年“十一”黄金周期间实现旅游综合收入超2亿元，但业内专家对记者表示，这仍然难以证明仰阿莎雕塑单个项目的具体收益情况。而且，当地政府工作人员近期在接受媒体采访时表示，该县近三年来将所有资金都用于脱贫攻坚工作，原计划建设的仰阿莎雕塑的一些附属设施中途已暂停建设。
剑河县政府在《关于2019年财政决算草案的报告》中的表述印证了上述工作人员的说法。在该报告中，剑河县政府表示，当前该县政府存量债务和隐性债务余额较大，偿债压力较大，虽然县政府采取财政预算安排、节约开支、盘活资金资产、“停建或缓建”与脱贫攻坚无关的项目、融资平台公司实体市场化转型、出让优良资产和土地等措施积极化解债务。但2019年剑河县正处脱贫攻坚决战时期，为实现如期脱贫，脱贫攻坚建设项目多，资金需求量大，而且缺口较大，严重制约了该县债务风险防范化解工作。
形象工程背后的地方政府融资平台
2020年7月，针对独山县、三都县有关盲目举债、大兴形象工程的问题，贵州省黔南州通报了两县有关历史遗留问题的整改工作。据介绍，两县原县委书记政绩观出现严重偏差，在缺乏调研、论证的情况下，急功近利，盲目融资举债用于毋敛古城、水司楼、赛马场等政绩工程、形象工程建设，导致新开工项目数量迅速扩张，地方债务规模过大、债务风险突出，有的工程成为烂尾工程。
地方政府融资平台曾是地方政府盲目举债的主要途径之一。近年对地方政府融资平台转型问题有所研究的毛捷告诉澎湃新闻(www.thepaper.cn)记者，像前文提及的剑河县仰阿莎旅游投资开发有限公司，就是非常典型的地方政府融资平台。
“贵州的地方政府融资平台曾经一度非常活跃，这里我们所说的地方政府融资平台是一种特殊的地方国企，这种平台在沿海省份能起到比较好的投融资作用，因为那里好的项目多，但在中西部省份尤其是贫困地区，部分融资平台既没什么经营能力，也无法保证稳定的现金流收入，它们主要的作用就是帮政府筹钱。”毛捷解释称。
毛捷表示，“融资平台筹集到的资金用到什么地方非常关键。贵州当然也有不错的融资平台，像遵义道桥建设(集团)有限公司等，这种平台做了很多基础设施建设。它们在筹资到资金后，能够修路造桥，建各种基础设施，项目产生收益，推动当地经济发展，便利百姓生活，这样就不错。但有的融资平台则爱搞一些没什么经济收益的形象工程、面子工程，这些工程和民生没什么关系，那就会出问题，像前几天引发广泛讨论的贵州独山县的水司楼项目也属于此类。”
毛捷还分析称，“此外，上述情况的出现还与时任县级地方官员的不当政绩观有关。最典型的就是时任独山县县委书记的潘志立，现在已经受到处分。一个每年财政收入还不到10亿的贫困县，脱离现实通过几十个融资平台借了几百亿的债务，大搞政绩工程、形象工程，多数没有收益，也无法产生现金流和税收收入，最终钱还不上就会出问题。”
自2015年后，财政部开始严格规范地方政府融资平台行为，上述情况因此得到大幅改善。下一步，毛捷认为，清理规范融资平台公司及其相关债务、加快推进融资平台公司市场化转型，是防范化解地方政府隐性债务风险的关键举措。
正如毛捷所分析，地方政府因为追求形象工程、面子工程，而通过地方政府融资平台以国有资产为抵押或以储备土地出让收入作为偿债来源而进行的盲目举债是地方隐性债务的重要成分，隐藏极大债务风险。
事实上，国务院层面自2014年起就陆续发布一系列文件约束地方政府融资平台不规范行为，如《关于加强地方政府性债务管理的意见》(“43号文”)、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(“50号文”)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(“87号文”)等，通过“开前门堵后门”治理，目前地方政府举债已逐步规范。
其间，伴随中央不断加强对地方违法违规举债行为的监管，贵州地方政府的违规举债事件也不断爆出。如2017年12月，财政部公布的《贵州省处理部分市县违法违规举债担保问题严肃财经纪律》显示，贵州黔东南州镇远县、铜仁市碧江区、遵义市汇川区、黔东南州凯里市、黔西南州兴义市等5地有关责任人受到问责处理。
再如，2018年9月，审计署公布2018年第48号公告，发现贵州省纳雍县人民政府在2017年通过贵州省雍泰建设工程有限公司向建信信托有限责任公司取得信托贷款4亿元，统一安排用于农村饮用水等项目建设，并承诺上述贷款由财政资金偿还，形成政府隐性债务4亿元。
值得注意的是，县级政府频现形象工程举债的同时，贵州省级负债率在全国也居于高位。宏观经济层面，衡量地方政府债务风险可以观察两个指标——负债率与债务率，前者是债务余额与GDP之比，后者是债务余额与综合财力之比，而贵州这两个指标分别排名全国第二和第一。
国际评级机构穆迪于2020年3月发布的最新报告指出，2019年贵州省的债务余额为9673亿元，债务/GDP比率为59.7%，在全国31省份中排在第二高的位置，前五名分别为青海、贵州、海南、云南和内蒙古。
据恒大研究院院长任泽平计算，债务率方面，以债务余额/综合财力衡量，截至2018年底，中国有6个省市突破国际警戒线100%，分别是贵州(149.7%)、辽宁(144.6%)、内蒙古(130.3%)、云南(109.9%)、天津(106.8%)和湖南(101.7%)，青海、海南债务率则接近100%，分别为99.9%和99.6%，其中贵州在全国排名第一。
据财政部统计，截至2019年末，全国地方政府债务余额为21.31万亿元，其中，一般债务11.87万亿元，专项债务9.44万亿元。从各省债务规模来看，排名前十的分别是：江苏、山东、浙江、广东、四川、湖南、贵州、辽宁、河北和安徽。
可以看出，全国地方政府债务主要集中于经济较发达的东部省份，但四川、湖南、贵州、辽宁等中西部、东北省份债务规模也相对突出。从债务压力来看，东部沿海省份虽然债务总量较大，但财政实力也较强，债务压力较小，而西部、东北地区债务压力则较为突出。
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